城市治理能从抗击疫情中学到什么 专访北京大学中国城市管理研究中心副主任张波

　　3月10日，习近平总书记在湖北考察新冠肺炎疫情防控工作时要求：“着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。”城市全周期管理，是在传统规划、建设、管理等偏硬件功能的基础上，更加注重规划、建设、管理活动和运行与服务、维护与优化、升级与更新等更长周期城市治理活动和过程的联动，注重多元动态的治理结构对城市产生的综合绩效。作为城市治理者，如何把“全周期管理”意识贯穿工作始终？围绕这一主题，我们专访了北京大学政府管理学院副教授、北京大学中国城市管理研究中心副主任张波。

　　如此重大突发、未有先例的疫情冲击，任何城市都很难有足够准备

　　问：经过艰苦努力，我国疫情防控形势持续向好。回顾此前，突如其来的疫情，短时间内爆发的资源挤兑，令平日稳健的城市服务器措手不及。作为城市治理专家，您如何看待这种现象？在重大公共卫生事件、自然灾害等突发情况下，城市应急管理应注意哪些要点？

　　张波：随着疫情的全球蔓延，人们对它有了更深刻的认识。如此重大、突发、未有先例的疫情冲击，任何城市都很难说有足够准备。新冠病毒传染性强，其在较短时间感染的人群数量，是任何一个医疗体系都很难从容承担的。民众的紧张乃至恐慌，都是正常的应激反应和情绪流露，关键是如何疏导。

2月9日，湖北省黄冈市市场监管局宣布，每天向黄冈所属10个县(市、区)市场供应一次性医用口罩7.19万只，市民每人每天限购5只。

　　从城市应急管理的角度看，政府要加强信息透明度，敢于向公众说明潜在风险，各种信息一定要清晰、及时、准确，这是减低恐慌的首要因素。其次是要加强各类供给保障。良好的生产动员能力和持续保障预期，充足的货品，稳定的价格，重要物资（如本次的口罩）适时适度的临时限制性购买保障政策，都是稳定舆情、稳定预期的关键要素。再者，治理体系必须高效，要有迅速的社会整合和社会动员能力，有良好的多方案预案体系和平时的认真演习操练打底子，遇事才会避免仓促应战、挂一漏万。

　　特大城市和都市圈、城市群这样的发展模式是有效且高效的

　　问：有观点称，特大城市和都市圈、城市群的发展模式，客观上容易导致疫情突发后更易扩散。您怎么看？

　　张波：疫情突发后更容易扩散的问题，要辩证来看。一些城市暴露了相关问题，但这并非都是因为“大”所直接导致。已有研究显示，大都市内部的疫病传播是非均匀、非线性的，少数重点地区会成为关键节点，少数超级扩散者会成为关键传播者。例如学者对2013-2017年西非埃博拉病情传播的研究发现，超级传播者仅占整个感染群体的3%，但它导致的感染病例却达61%；对2009年香港H1N1病毒传播的研究发现，地理距离并不能很好地衡量时间序列的相关性，也就是传播不一定是邻域优先的。

天津市宝坻区百货大楼外景

　　在传播过程中，一些社区扮演了“超级传播者”的角色。因此，城市“大”、人口“密”，只是疫情大范围传播的条件之一，但既不是充分条件，也不是必要条件。关键节点、重点人群聚落的组织管理，对传播链条具有很大影响。在黄金时间识别潜在的超级扩散者和关键节点至关重要。比如天津市宝坻区在此次疫情中，及时识别并阻断了“百货大楼”疫情的蔓延。

　　特大城市和都市圈、城市群的发展模式，从经济效率上肯定是有效且高效的。京津冀协同发展、长三角一体化、大湾区建设等国家战略，实际上都是在肯定和推进规模化、协同化的发展。无论是中国城市化的实践还是学术研究的结论，所得到的共识都是如此。当然，任何事物都有两面性，集聚高效的副作用也存在，比如交通拥堵、人口过密、环境质量达标难度更高。这些问题需要在发展中解决，不能因噎废食。

　　快速动员、全民出击，是国家制度优势所在

　　问：在抗疫过程中，又有哪些城市治理举措让您印象深刻？

　　疫情来袭，35岁的湖北省武汉市顺丰速运快递员汪勇，瞒着家人成为武汉金银潭医院战疫一线医护人员后勤保障的“带头大哥”，国家邮政局授予他“最美快递员”称号。

　　张波：有效的案例有很多。比如长三角、珠三角的返工直通车，武汉顺丰小哥的“强势”自组织，天津500个一对一医疗小组，很多城市基于网格化管控城市社区，等等。这些案例，有的是政府组织，有的是企业和个人发起，有的是官产民学多元联动，媒体来放大加乘，都很好。

　　相比西方以“市场”力量放任重大事件自生演化的模式（如美国应对流感），我国“以人民为中心”、“集中力量办大事”的特点和快速动员、全民出击的模式，正是国家制度优势所在，也曾在对抗“非典”、汶川地震等灾难事件中凸显作用。这次疫情防控阻击战，又一次发挥了其优势。

　　基层治理是城市治理的基础，我们的治理体系一定要下沉

　　问：抗疫过程中，有地方对居民基础信息底数不清，进一步导致社区防控、物资配送等环节出现问题，如爱心菜发放不精准等。对于提升基层治理能力，您有何建议？

武汉东湖新城社区志愿者给居民运送生活物资（3月10日摄）。

　　张波：基层治理是城市治理的基础，我们的治理体系一定要下沉，注重依靠街道和社区，注重对志愿者和非盈利组织的引导和联动，注重自上而下管理能力体系和民众自发管理创新的有机融合，实现治理优化。

　　管理死角问题，不能在发生问题后再去探讨，而应事先熟悉管理和服务对象，把工作做在日常，预先考虑和设想各种可能发生的情境，这样才能治“未病”。当然，对于一些问题，上位的管理者也要给予一定的容错空间，不能把基层工作压得太死，要让他们真正和老百姓融为一体，而不是陷于报表、时效的硬压力。

　　城市发展建设有阶段性，对城市品质的追求将会逐步突出

　　问：有观点认为，一些城市管理者长期以来重视物质建设，而忽视了对软环境的塑造，使得城市公共服务资源不足。您对此怎么看？

　　张波：城市发展建设也有阶段性。从高速增长转向高质量增长，正是面对这个领域的再认识和再完善。我国城镇化水平从1978年的17.92%提高到2019年的60.60%，41年时间，提高了大约43个百分点，这个速率是国际罕见的，规模是绝无仅有的。城镇化水平提高到60%之后，城镇化的速率会相对减低，但是对城市品质的追求将会逐步突出。城市公共服务资源的建设管理水平、服务水平必须提升，匹配人民对美好生活的向往。

　　利用人工智能实现各类应急“场景”的高度模拟、预警预判、物资消耗评断

　　问：有报道称，在我国一些城市，智慧门禁系统能实时对比居民信息，辅助社区人员精准“扫楼”；系统生成的疑似疫情防控隐患清单，由辖区派出所及社区工作人员进行点对点二次走访、精准核实；等等。这些是否可以看作创新城市治理手段的尝试？完善城市治理体系，需要引进哪些关键技术？

　　张波：技术对于管理当然有协助，但一定要注意对民众隐私的合法保护。借助科技力量参与城市应急救护可以包括很多方面。比如，动员组织城市内部既有的各类高科技设备，如各类摄像头、传感器（如水电消耗、手机信令数据等）参与城市灾情评估、研判重点区域和重点问题。要注意积极推进现代科技参与城市应急处理系统。就应急而言，建议依托北斗导航定位系统的不断完善，加大推进无人机、旋翼机、直升机使用，将伤病人员运出和医生、医疗物资运入相结合，构建立体化精准救援支持保障体系。加快AI城市模拟实验室筹建运营工作，利用人工智能实现各类应急“场景”的高度模拟、预警预判、物资消耗评断，等等。

　　同时，要积极推进灾备研发储备，推进应急产品的研发激励。比如在一般性的应急管理中，如地震灾害等，要注意推广储备液体创可贴（操作简单，像胶水一样，能高效延缓出血，为治疗赢得时间）、新型防护服（可以分级，防尘、防水、防高温、防病毒、防化学侵蚀等不同要求）、新一代骨水泥（骨折后救助，对50岁以上老年人非常实用，两三日即可出院，可以快速周转病房）、快速外支架固定器、生命探测仪、拼贴型新型帐篷（像积木一样，可有效组合，有多重功能）等。

　　摒弃“头疼医头、脚疼医脚”的局部应对，积极推进“全周期管理”

　　问：习近平总书记强调，要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立“全周期管理”意识。如何理解“全周期管理”意识？它对我国城市治理的价值体现在哪里？

　　张波：“全周期管理”非常必要，也非常重要。这是从问题研判、资源动员、行动处置、监督反馈、应激处置、总结提升的全链条出发的，总的绩效最高。一定要树立系统思维，摒弃“头疼医头、脚疼医脚”的局部应对做法，更不能习惯性地依靠运动性手段，要未雨绸缪，算大账。

　　“全周期管理”的意义在于，对各种负面冲击事件树立以“防”为主、事先化解的应对准则。就像所谓灰犀牛事件的研究表明，一个不好的事件发生之前，可能有数十次的小隐患爆发，如果能够见微知著、破润而雨，就可以最大限度避免后面的大问题。“全周期管理”注重了管理过程的全流程，注重了战略研判、前后衔接、部门对接、区域协同，缩减了管理缝隙和冲突，能够有效减低相关工作的内耗和内部阻滞；注重对情景的预判和多元政策储备，投入与判断形成良性反馈，不会措手不及；注重了绩效的总结和传播，注重了投入的有效性、高效性，具有“绿色”投入、开放共享的属性，对我国的城市治理实践具有重要意义。